中国内地首部彩票法有望明年出台

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2007-12-02

西安“宝马彩票”案、河北“银行盗窃买彩”案等极大损害了我国彩票业的公信力，为加强对彩票业的监管，我国内地首部彩票法即将出台。昨天，国务院法制办政法司副司长丁锋在上海表示，首部《彩票管理条例》已提上国务院的重要议事日程，并有望于明年出台。

彩票业呼唤彩票法

昨天，第四届“彩票产业与公益事业”高层论坛暨国际学术研讨会在上海召开，丁锋在研讨会上称，中国彩票业正式诞生于1987年，至今已走过20年，规模、品种、销量都达到了新的高度，为依法规范彩票活动，彩票立法已经提到国务院的重要议事日程。

“其他国家的彩票业都是立法在前、发展在后，而我们正好相反。”丁锋说，“《彩票管理条例》将争取在明年出台。”

丁锋称，《彩票管理条例》将借鉴其他国家和地区彩票监管的经验，对彩票的发行、销售、开奖及资金管理等各个环节作出明确规范。

彩票舞弊日益严重

20年来，由于彩票业立法与监管的缺位，以及现行管理制度的不完善，彩票运作环节中的舞弊现象以及由此引发的社会问题也日益严重。比如，2002年发生在江苏扬州的“彩世塔案”、2004年发生在陕西西安的“宝马彩票案”以及207年发生在河北邯郸的银行员工盗用5100万元购买彩票的案件等，都一次次敲响了彩票业的警钟。

北京大学中国公益彩票事业研究所所长沈明明表示，近年来，一些地方颇为猖獗的“私彩”现象和形形色色的彩票官司，都与彩票立法的严重滞后有着相当的关联，“彩票立法过于滞后，势必导致政府监管权威的疲软、彩票市场秩序的混乱、彩民正当权益的受损、彩票官司裁决的尴尬等诸多‘彩票综合征’。”

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2007-12-02

昨天上午，由北京大学中国公益彩票事业研究所与澳门理工学院、澳门旅游学院、澳门旅游博彩技术培训中心联合举办，财政部财政科学研究所、澳门社会工作局、上海福利彩票发行中心协办的第四届“彩票产业与公益事业”高层论坛暨国际学术研讨会，在上海香格里拉大酒店隆重开幕。

来自美国、澳大利亚、英国、加拿大以及中国大陆、港澳地区等世界几十个国家和地区的250多名与会代表将围绕“新技术与彩票业的新趋势”这一主题展开高层论坛和国际学术研讨会。 开幕式上，北京大学校方代表、澳门理工学院旅游博彩技术培训中心陈伟民主任、国务院法制办政法司丁锋副司长、财政部财政科学研究所白景明副所长、北京大学中国公益彩票事业研究所战略发展委员会轮值主席王增先先生、中青基业集团有限公司董事盛家伦先生、上海神灯网络科技有限公司总经理王羲伟先生分别向大会致辞。随后，北京大学中国公益彩票事业研究所举行了战略发展委员会委员、兼职研究员聘任仪式。

高层论坛上，八位嘉宾分别就目前世界彩票业最热门的话题发表了主题演讲。他们是北京大学中国公益彩票事业研究所所长沈明明教授、美国内华达大学博彩及商业赌局研究中心主任William R. Eadington教授、财政部财政科学研究所王薛红博士、香港赛马会执行总监麦建华先生、澳门理工学院社会经济与公共政策研究所研究员王五一教授、上海市福利彩票发行管理中心主任余建国先生、河北省体育彩票管理中心主任朱明陞 Mansion88 先生和澳大利亚蒙纳仕大学初级卫生保健学院Shane Thomas教授。他们的演讲围绕着“管理与赌场结合的社会成本：目的地渡假胜地与不同类型赌场之比较”、 “澳门彩票监管的制度瓶颈—内华达的启示”、“IT技术是现代彩票业发展的支点”、 “彩票文化研究”等展开，这些内容涵盖了中国乃至世界彩票业的最新研究成果和突出问题，对促进中国彩票业的健康发展有着非常重要的意义。 国际学术研讨会上共有40多位专家学者发表了演讲。国务院法制办、财政部、民政部、体育总局和部分地方政府相关部门派出代表出席本次会议，出席会议的还有港澳和内地一些慈善团体、救助组织和社会公益团体人士。香港赛马会、澳门彩票业、内地财政系统、福利彩票、体育彩票和马业人士，以及Playtech、Aristocrat、Tabcorp等彩票业国际知名企业代表也到会并发表论文。

研讨会同期举办第二届彩票技术与设备展览会，本次展览会以“新技术，新市场”为主题，以“交流技术、探索市场、回顾反思、和谐发展”为宗旨。通过对彩票、娱乐场及赛马相关产品设备、以及彩票业相关的各类服务与投资机构的产品、技术的展示，促进中国彩票业的全面发展与进步，并加速其与国际接轨的步伐。

本次研讨会得到了上海世纪神灯网络科技有限公司、中青基业集团有限公司以及北京龙彩科技有限公司的鼎力相助，还得到了全球知名博彩软件公司Playtech Software Ltd 的大力支持。

彩票产业与公益事业国际学术研讨会创始于2004年，经过三年的成功举办和运作，具有了广泛的国际认知度。北京大学中国公益彩票事业研究所将携手澳门理工学院、澳门旅游学院以及澳门旅游技术培训中心，努力完善这一年度会议的内容和形式，为国内外彩票业搭建一个稳固的平台，将 “彩票产业与公益事业” 高层论坛暨国际学术研讨会打造成为中国乃至世界彩票业最具公信力和影响力的顶级盛会。

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博彩立法欲除行业痼疾

2008-01-07

时隔7年，由财政部起草的《彩票管理条例》终于启动了正式的立法程序。日前，受国务院法制办委托，北京大学公益彩票研究所就《彩票管理条例》开始面向国内外相关机构及社会各界广泛征求意见。

“解决法律缺位的问题，不使日益扩大的瑕疵变成致命伤，已经迫在眉睫。”众多专家纷纷指出。

立法缺失  地下博彩暗流涌动

“1亿彩民、1000亿合法资金、1万亿地下赌资，20年发展历程，零星地散见于各部委的通知（规定），没有国家标准，没有国家大法，没有相应的系统监管，这就是2007年底中国博彩业的现状。”北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红博士告诉记者。

目前我国的彩票发行市场上仅有“中国福利彩票发行管理中心”和“国家体育彩票管理中心”这两个发行机构，但它们之间同样存在着竞争。“竞争看似好事，但增加了不必要的竞争成本，有悖于公益事业的存在方式与存在目的。”王薛红说。

事实上，彩票立法的缺失不只是导致了公益事业领域的竞争性浪费，由于缺少一部彩票大法对相应责任的描述，私彩难于得到有效扼制。

中国公益彩票事业研究所曾做过一项调查，我国每年由于赌博而流到境外的赌资超过6000亿元人民币，这几乎等同于我国旅游业一年的总收入。

加上目前，美国开放了网上赌博，欧洲开放了赌博公司，中国的公益博彩事业越来越受到来自地下私彩的冲击。据王薛红介绍，目前国内有一万亿元人民币左右的资金在私彩领域流动，如何营造一个有利于我国博彩事业健康发展的制度环境，已经成为对中国彩票立法提出的最紧迫的挑战。

“更重要的是，我国的赌民到境外消费，将钱花在了国外，却将问题带回来了国内。问题彩民的数量及与赌博相关的犯罪行为呈现上升趋势。”

事实上，很多地下博彩行为经常与贪污、洗钱、黑社会犯罪联系在一起，但由于相关法规的缺位，使得地下博彩业难于得到应有的扼制或承担相应的法律责任。同时，法律的缺位也导致公益彩票与私人博彩难于获得有效区隔。一方面不利于打击私彩，另一方面也易给公彩带来负面影响。

对这些问题，财政部彩票管理部门早在1999年底2000年初就早有意识，开始着手起草“彩票法”，但“彩票法”一直停留在财政部一厢情愿的设计层面。

暗箱频现 行业监管亟待“透明”

曾在英国彩票委员会工作过的王薛红博士告诉记者，除了彩票立法问题之外，彩票监管的缺失还体现为“行业的透明度太差”。“公益彩票行业中有两件大事，一个是如何筹钱，另一个是筹到的钱如何花掉。”王薛红说这些目前并不透明。

据中彩网总裁邹雯女士透露，从1987年到2006年，我国共计发行彩票3663.16亿元，募集彩票公益金1228.17亿元。然而，这1000多亿元的庞大资金到底是如何支持国家公益事业的，对于其所投向每一个具体的公益项目是如何选择的，公众知情权并没有得到保障。

根据我国民政部1994年12月2日颁布的《中国福利彩票管理办法》规定，彩票发行收入的35%作为公益金，50%用于返奖，另外15%作为发行费用。

对于15%的发行费用，有着多年海外彩票发行经验的王薛红博士认为，从国际上来看，15%的比例并不低，但由于我们国家在彩票管理体制上是“层级管理”，从中央一级到省级、地市级乃至县级，每一级都有管理费用存在。“这种‘层级管理’是不是存在一些行政浪费或者权力寻租的行为，恐怕值得调查研究。”

对于35%公益金的收入，是如何使用、如何花掉的，彩民同样认为亟待透明。

如据审计署发布的审计公告显示，国家体育总局2005年集中使用体育彩票公益金预算中，安排“全民健身”项目2.25亿元。但截至2005年底，国家体育总局实际拨付1.97亿元，尚有2814万元预算未批复下拨。

另外，国家体育总局所属体育基金管理中心同样被审计出存在问题：2000年2月，国家体育总局用2787.4万元彩票公益金在该中心建立奥运争光和全民健身专项基金，基金的使用权属于国家体育总局。然而当年，该中心未经批准，将上述资金用于股票投资，截至2005年底尚未收回。

按照财政部“关于调整彩票公益金分配政策的通知”，从2005年起，对彩票公益金分配政策作出调整：彩票公益金在中央与地方之间，按50∶50的比例分配。

“地方留成的彩票公益金一定程度上还会受到地方财政的监督，中央一级却缺少相应的监督。”一位知情人士向记者透露。

二元管理  立法进程受阻

“长期以来，我国彩票监管是一种二元机制，其中财政部作为彩票业的业务主管部门，而民政部、国家体育总局分别是‘福彩’与‘体彩’的人事主管部门，导致了行政体制方面的一些矛盾。”一直担任中国法学会经济法学研究会理事的周芬棉博士告诉记者，这直接导致财政部在《彩票法》立法方面进展缓慢。
“矛盾的背后就是权力与利益的争夺，单独由一个与彩票相关的部门来牵头出台一个法律，受到的阻力会非常大。”周芬棉说。

据了解，有不愿透露姓名的人士曾向国家建议，由国务院牵头，授权某个专门的机构来起草，这个机构的权力设置应该在财政部、民政部、国家体育总局之上，再有一些社会专家人士的参与，协调解决问题。如果可行，可以在国务院下成立专门的“彩票专业委员会”，出台相应的法律法规，对彩民问题进行研究，建立起一个类似于银监会、保监会、证监会一样的彩票监管机构“彩监会”，使彩票更好地为公众福利事业发挥更大的作用。